课题组｜为引领区腾飞保驾护航：浦东新区高水平改革开放法治保障授权综述

浦东新区人大工作研究会

吴安桥、唐周绍、李梅、祝建国、陈纪鸿、刘龙宝、黄爱武、冯亚飞、王珏青、朱工宇

课题组组长

吴安桥

课题组顾问

唐周绍、李梅

课题组成员

祝建国、陈纪鸿、刘龙宝、黄爱武、冯亚飞、王珏青、朱工宇

执笔

朱工宇

2020年11月12日，习近平总书记出席浦东开发开放30周年庆祝大会并发表重要讲话，充分肯定了浦东的历史成就，有力擘画了浦东未来发展的新方位、新定位、新路径。2021年4月23日，中共中央、国务院印发《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下简称《引领区意见》），并于7月15日正式公布，明确赋予了浦东打造社会主义现代化建设引领区的重大历史使命。这是中央立足“两个大局”的战略高度，在“两个一百年”奋斗目标实现历史性交替的重大节点上作出的重大决策部署，对于浦东开发开放具有继往开来的里程碑意义。

为贯彻落实习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上的重要讲话精神和《引领区意见》，全国人大常委会和上海市人大常委会于2021年6月相继作出了《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》（以下简称《授权决定》）和《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障制定浦东新区法规的决定》（以下简称《法治保障决定》），上海市人民政府和浦东新区人大常委会也于同年7月审议通过了《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障的决定》（以下简称上海政府《决定》）和《关于打造社会主义现代化建设引领区加强浦东新区高水平改革开放法治保障的决定》（以下简称浦东人大《决定》），从而在宪法法律的框架内，在法律规范的层面上，建构了“与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系”的“四梁八柱”。相关制度安排的内涵极其丰富、影响极其深远。

根据这个“四梁八柱”以及相关文件，国家和上海赋予浦东新区的法治保障授权主要有四个方面：（1）参与起草制定浦东新区法规；（2）先行制定管理措施并适时固化为法规规章；（3）暂时调整适用本市地方性法规的部分规定；（4）暂时调整适用市政府规范性文件的部分规定。浦东承担的这四项授权立法任务，是新时代立法工作贯彻习近平法治思想、正确处理改革与法治关系的生动实践；是以立法引领和保障改革，支持高水平改革开放而创设的新的立法形式。下文将对浦东新区法治保障授权的具体内容作一综述。

授权之一：参与起草制定浦东新区法规

全国人大常委会准确把握中央重大决策部署精神，坚守法治底线，主动担当作为，创设了“浦东新区法规”这一新的地方立法形式，授权上海市人大及其常委会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施，为支持浦东打造“引领区”提供法治保障。这项立法授权主要有三个特点：

一是专属性。从法规名称看，全国人大常委会《授权决定》在标题中就凸显了“浦东新区法规”，以立法性决定的形式将其确定为一种指向性明显的地方性法规新类型。一类法规以某一个市辖区来专门命名，并且仅为该市辖区所专属适用，这在我国立法史上尚属首次。这使“浦东新区法规”具有了与“经济特区法规”“海南自由贸易港法规”同等的法律地位，又与上海市一般的地方性法规区分开来。（如果不考虑中山、东莞、三沙、嘉峪关4个特殊的不设区的市，《立法法》规定的地方立法主体的最低层级是“设区的市”，所以法规专属适用的最小行政区域也是“设区的市”。而且，即使是经济特区法规，在全国人大及其常委会的授权实践中，也没有以经济特区所在城市的名字来对法规进行专门命名。2021年6月10日，全国人大同时创设了“浦东新区法规”“海南自由贸易港法规”两种新法规类型，且在名字中直接突显地名，在我国立法史上意义非凡。）需要特别注意的是，不能将“浦东新区法规”与地方性法规“浦东新区专章”的概念相混淆。“浦东新区专章”也是贯彻落实国家战略的重要举措，有助于在地方立法中进一步体现浦东的改革经验和地域特色（比如2021年《上海市数据条例》《上海市城市更新条例》的相关专章），但它在立法权限上、在法律性质上，仍然不能突破地方性法规的一般范畴。

二是变通性。从立法权限看，浦东新区法规可以对法律、行政法规和部门规章作出变通规定，扩展了立法法关于“变通立法权”主体和形式的规定。（根据《立法法》，“变通立法权”的主体仅包括经济特区、民族自治地方，不包括既非经济特区也非民族自治地方的上海市；“变通立法权”的形式包括变通法律、行政法规、地方性法规，不包括与地方性法规无效力位阶之分的部门规章。）最特别之处，是可以变通部门规章，这是经济特区法规（深圳、珠海、汕头、厦门、海南）和海南自由贸易港法规（自贸港法规虽然不可以变通部门规章，但是可以涉及国家专属立法权，也就是根据《立法法》第8条、第9条规定必须由全国人大及其常委会制定法律或者由国务院制定行政法规的事项，比如贸易、投资及相关管理活动等等）都没有的权力，可以说是浦东新区的“独门绝技”，其政策突破之大、运用空间之广、含金量之高，都是前所未有的。而且浦东新区法规和经济特区法规一样，行使的是一种无期限的一揽子授权，不受关于立法授权的期限、事项、范围的一般性限制（《立法法》第10条规定，授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限，期限一般不得超过5年），这是非常不容易的。

三是协同性。从立法模式看，浦东新区法规是授权给浦东新区的上一级立法机关（上海市人大及其常委会）为下级行政区域立法，在浦东新区实施。这是全国人大在全面深化改革过程中，在保持宪法法律关于现有地方立法主体不变（《宪法》《立法法》规定的地方立法主体的最低层级是“设区的市”）的同时，在有关法律问题的决定中设立新的立法形式的创制性安排。（换言之，“制定浦东新区法规”有别于“浦东新区制定法规”，浦东不是立法主体，但是立法的主要参与者和直接受益者，因为立法需求主要来自浦东，法规效力也落在浦东。）

上海市有40多年丰富的地方立法实践和30多年浦东开发开放的实践经验，有把握好浦东新区法规改革创新、先行先试的必要性和限度的能力，可以更好发挥“立法试验田”的探索作用。同时，市人大常委会《法治保障决定》也明确，浦东新区人大及其常委会可以参与起草、制定浦东新区法规。在此基础上，市人大常委会还专门制定了有关的工作规程（《上海市人大常委会关于制定浦东新区法规相关立法工作规程的规定》，以下简称上海人大《工作规程》），进一步明确了市、区有关方面参与制定浦东新区法规的三条路径。（路径一：浦东新区为推动改革创新需要制定法规的，由浦东新区负责开展法规草案起草工作。浦东起草的法规草案可以报送市人大常委会主任会议，由市人大有关委员会听取市政府及部门意见后，再由常委会主任会议提出议案。路径二：涉及重大改革事项在浦东新区先行先试的法规草案，可以由市人民政府相关部门会同浦东新区起草，并由市人民政府提出议案。路径三：属于综合性、系统性、基础性的浦东新区法规草案，可以由市人大有关委员会组织浦东新区等有关部门共同起草，并由市人大常委会主任会议、市人大有关专门委员会提出议案。）

授权之二：先行制定管理措施并适时固化为法规规章

根据《引领区意见》和《法治保障决定》，对暂无法律、法规或明确规定的领域，浦东新区人大及其常委会和新区政府可以先行制定相关管理措施，并按程序报备实施，探索形成的好经验好做法可以适时以法规规章等形式固化下来。

制定管理措施属于广义上的授权立法，也是国家和上海赋予浦东的重要优势。可以对浦东新区法规和地方性法规作出有益补充，形成一整套“组合拳”。它有三个主要特点：

一是先行性。这项授权立法的运用空间是“暂无法律、法规或明确规定的领域”。也就是全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、上海市人大及其常委会制定的浦东新区法规、地方性法规等法律法规中，还存在空白或模糊。因此，管理措施具有非常鲜明的先行先试的功能。

二是自主性。这项授权立法的权力主体是“浦东新区”。具体来讲，《引领区意见》明确，制定管理措施的权力属于浦东新区，所以浦东享有一定程度的先行先试自主权；在此基础上，《法治保障决定》又进一步明确，这项自主权必须通过浦东新区人大及其常委会和新区政府来行使，所以浦东人大和政府同样负有不可替代的先行先试主体责任。

三是上升性。这项授权立法的规范载体是“管理措施”，但又不仅仅限于“管理措施”。从表面上看，浦东制定的管理措施属于规范性文件，不是法律、法规、规章，但这种规范性文件具有很鲜明的指向性、很明确的目的性。制定管理管理措施的目的，不仅仅是为了先行先试，更重要的是把探索形成好经验好做法，适时转化、固化、上升为“法规规章等形式”。因此，这种授权立法的最终指向和规范载体是法律规范，包括政府规章、部门规章和地方性法规、浦东新区法规、行政法规，当然也可以包括法律。所以，如果要给它一个比较恰当的定位，浦东的管理措施可以被称为“预备法”或者说是“准法律”，它的制定标准和要求，和一般的规范性文件是不太一样的，需要比照法律、法规、规章来起草制定。

为了更好发挥管理措施的特点和优势，浦东人大《决定》专门规定了先行制定管理措施的机制。明确新区人大常委会、新区政府都要建立与制定管理措施相适应的立项、起草、提案、审议、报备、执行评估等工作机制和工作流程，有序开展各项法治保障工作；明确新区人大常委会、新区政府要分别配合市人大常委会、市政府建立将管理措施以法规、规章形式快速固化的常态化工作机制；明确新区人大常委会、新区政府要定期评估管理措施执行情况，及时提出管理措施转化为法规或规章的建议。2021年9月，浦东人大又总结首批法规和管理措施立法经验，制定《参与制定浦东新区法规工作规程（试行）》和《制定管理措施工作规程（试行）》，固化需求征集机制、研究起草机制、执行评估机制等有效做法，为形成整套全生命周期法治保障工作制度打下基础。

上海人大《工作规程》也明确，浦东新区要定期开展管理措施的执行评估，适时提出将管理措施转化为法规的建议。市人大常委会、市人民政府相关部门可以会同浦东新区开展管理措施执行评估。实践经验成熟的管理措施转化为法规的，可以采取一审一表决、打包表决等简易形式。

授权之三：暂时调整适用本市地方性法规的部分规定

根据《法治保障决定》及其说明，上海市人大常委会于2007年和2019年作出的《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》和《关于促进和保障浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的决定》继续有效。浦东人大《决定》也在其条文中再次对这两个决定做了强调。

这两个决定的核心内容，是赋权浦东新区人大常委会在坚持国家法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下，聚焦深化改革、扩大开放、创新发展、产业升级和城市功能等重点领域作出相关决定、决议在浦东先行先试，围绕重点工作依法决定在一定期限在浦东暂时调整或者暂时停止适用本市地方性法规的部分规定，并报市人大常委会备案。

这种授权立法形式，是上海市人大在充分调研、摸清摸准浦东改革需求的基础上，在当时尚无国家层面立法授权、又无现成经验可借鉴的情况下，创造性地为浦东探索出来的一条具有上海特色的法治保障路径，有力确保了浦东改革始终沿法治轨道前进，确保了重大改革于法有据，同时也为上海和浦东进一步承接国家授权积累了经验、创造了条件。

在应用场景上，暂时调整适用本市地方性法规这种授权立法形式，与制定管理措施有一定的区别和联系。浦东新区制定管理措施的前提，是暂无法律、法规或明确规定，这里的法规包括了本市的地方性法规。表面看起来，这两种授权立法可能毫无关联，因为一个的适用前提是有法规，另一个的适用前提是没有法规。其实，在尚无行政法规和浦东新区法规、但已有地方性法规的情况下，制定管理措施和暂时调整适用地方性法规可以并行不悖、同时运用。这是上海市人大在《法治保障决定》中援引上述两个决定的智慧之所在，也是浦东人大将其纳入自身《决定》的考量之所在。

授权之四：暂时调整适用市政府规范性文件的部分规定

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，上海市人民政府也同步制定出台了《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障的决定》。这个决定借鉴了上海市人大常委会的授权立法经验，在两级政府之间畅通了地方立法的渠道、拓展了授权立法的形式。其中有一项重要制度，就是赋权浦东新区政府暂时调整适用市政府规范性文件的部分规定。（需要注意的是，根据上海政府《决定》，新区政府可以暂时调整适用的仅限于市政府规范性文件，不包括市政府规章。）

同时赋予浦东新区人大常委会和新区政府，暂时调整适用本市制定的法律规范的部分规定的权力，无疑有利于浦东更好履行先行先试主体责任，更好发挥管理措施的优势。在应用场景上，新区政府暂时调整适用市政府规范性文件这种授权立法形式，不仅可以与制定管理措施并行不悖、同时运用，而且还可以与新区人大常委会暂时调整适用本市地方性法规形成“配合攻势”，因而具有非常广阔的作为空间。 

小结和寄语

习近平总书记在浦东新区开发开放30周年庆祝大会上指出，“浦东开发开放30年的历程，走的是一条解放思想、深化改革之路，是一条面向世界、扩大开放之路，是一条打破常规、创新突破之路。”浦东的授权立法工作，同样也要走好这“三条路”，其中的关键就在于综合用好用活用足上述四项法治保障授权。展望未来，我们完全有理由相信，在新时代立法的壮阔征程上，浦东新区这块“立法试验田”作为上海的“法治新名片”，一定能创造新奇迹、成就新气象！

责任编辑：徐  天  金惠珠

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